REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2293 de 2023
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos sobre responsabilidad administrativa del Estado por perjuicios causados por entidades públicas.
Expediente: CJU-3925
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. En agosto de 2016, Santa Cruz IPS S.A interpuso demanda de nulidad simple contra el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se declare la nulidad del proceso liquidatario adelantado contra SOLSALUD E.P.S. S.A. Asimismo, solicitó que se condene a las entidades demandadas, al pago de ciento noventa y ocho millones setecientos diez mil ochocientos setenta y seis pesos ($198.710.876 M/Cte), así como el reconocimiento de los perjuicios (lucro cesante, daño emergente y perdida de oportunidad), y de los intereses comerciales correspondientes.[1]
2. Según la demanda, la IPS accionante celebró varios contratos de prestación de servicios con SOLSALUD E.P.S. S.A. No obstante, en vigencia de las precitadas relaciones contractuales, la EPS fue intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante Resolución No. 000671 del 27 de marzo de 2012, la autoridad adoptó medida cautelar preventiva de toma posesión inmediata de bienes, haberes y negocios de la EPS. Lo expuesto, por las siguientes razones: (i) no pago de sus obligaciones a la red prestadora de servicios de salud; (ii) falta de confiabilidad de sus estados financieros; (iii) reiterados incumplimientos a las órdenes de la Superintendencia; (iv) desconocimiento de las normas sobre contratación con las Empresas Sociales del Estado y un margen de solvencia negativo.[2]
3. Posteriormente, la entidad ordenó la toma de posesión inmediata y la intervención forzosa administrativa con el fin de liquidar a la EPS. Ese proceso inició con el nombramiento de un agente liquidador y la expedición del Auto del 001 del 1 de octubre de 2013 por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.[3] En el marco de trámite, la autoridad declaró el desequilibrio económico entre los activos y pasivos de la compañía intervenida.[4]
4. El 28 de noviembre de 2013, Santa Cruz IPS S.A. presentó una reclamación formal al agente liquidador con el fin de obtener el pago de ciento noventa y ocho millones setecientos diez mil ochocientos setenta y seis pesos ($198.710.876,00 M/cte), adeudados como consecuencia de las obligaciones no pagadas. La precitada reclamación fue estudiada por el agente liquidador, quien en Resolución No. 001959 del 6 de mayo de 2014, rechazó la acreencia presentada por la demandante y, en consecuencia, incorporarla en la masa liquidataria como crédito de quinta clase. Posteriormente, el agente liquidador declaró terminada la existencia legal de la SOLSALUD E.P.S. S.A.[5]
5. Luego de múltiples reasignaciones en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,[6] mediante Auto del 6 de junio de 2019, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá admitió parcialmente la demanda y corrió traslado a las partes.[7] Contra esa decisión, la parte demandante presentó un nuevo recurso de reposición. Aquel fue conocido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual en Auto del 14 de abril de 2021 declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso. Para justificar su decisión, señaló que, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había mantenido una línea jurisprudencial en virtud de la cual los casos que versen sobre asuntos relativos al reconocimiento y pago de acreencias a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponderían a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Asimismo, señaló que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece una regla clara de competencia en favor de la mencionada jurisdicción.[8]
6. Remitido el caso a la Jurisdicción Ordinaria, el 18 de enero de 2023 fue asignado al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá,[9] el cual, en Auto del 15 de marzo de 2023, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. En concreto, señaló que no se daban los presupuestos fácticos para acreditar el factor de competencia, previsto en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, de manera que, esos procesos escapan de la órbita de competencia asignada a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Asimismo, citó el Auto 389 del 2021 para señalar que la Corte Constitucional fijó una regla de decisión a favor de los jueces de lo Contencioso Administrativo para este tipo de casos.[10]
7. El 27 de marzo de 2023, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional.[11] Mediante sesión virtual del 25 de julio de 2023, el expediente fue repartido al despacho encargado, y fue remitido para su sustanciación el 28 del mismo mes y año.[12]
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[13] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[14] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones,[15] los cuales, a su turno, se constatan de la siguiente forma.
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Presupuesto |
Constatación |
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Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16] |
El conflicto se generó entre dos autoridades de distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, como parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral; y, por el otro la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
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Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en trámite un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17] |
En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso en la que se pretende que se declare la responsabilidad de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, por la falta de pago, durante el proceso de liquidación, del crédito adeudado por SOLSALUD E.P.S. S.A. y de los aparentes perjuicios causados. |
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Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18] |
En el presente asunto, las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posiciones (ver los acápites 5 y 6 de la presente providencia). |
C. Asunto objeto de la decisión y metodología
10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En primer lugar, analizara los casos referentes a la jurisdicción competente para conocer asuntos relacionados con hechos, omisiones, en el marco de procesos de liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud, con el fin de establecer si existe una regla aplicable. En segundo lugar, resolverá el caso en concreto.
D. Jurisdicción competente para conocer asuntos relacionados con hechos, omisiones, en el marco de procesos de liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud.
11. En el Auto 1696 de 2022, la Corte conoció un conflicto jurisdiccional suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 19 Laboral del Circuito para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Saludcoop EPS en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. En esa oportunidad, la Sala Plena encontró que, en efecto, la demanda pretendía la declaratoria de la nulidad de diferentes resoluciones proferidas por la agente liquidadora de SaludCoop; y que, en ese sentido, esas decisiones constituyen verdaderos actos administrativos proferidos por un particular en ejercicio de funciones públicas transitorias. En consecuencia, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, este tipo de conflictos deben resolverse por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
12. Para llegar a la anterior conclusión, reiteró el Auto 343 de 2021, en el cual, la Corte recordó que las resoluciones expedidas por el agente liquidador son verdaderos actos administrativos al tratarse de funciones públicas transitorias.[19] De esta manera, la Corte determinó que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud cumplen funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 1º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.[20] Esa disposición es aplicable a los trámites administrativos de dicha Superintendencia de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993.[21] Además, el numeral 2º del mismo artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispone que [l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
13. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte evidencia que en los Autos previamente señalados no se establece una regla precisa para la configuración y desarrollo del presente escenario, sin que de ello obste para que se puedan desprender elementos útiles para la creación de una nueva regla de decisión.
14. Así la Corte evidencia que, en casos análogos, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En esa norma, el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (énfasis añadido). Asimismo, el numeral primero del artículo mencionado precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. Con fundamento en lo expuesto, la Corte estableció la regla de decisión que describe a continuación.
15. Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 y 140 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de la reparación de daños causados por hechos, omisiones, operaciones administrativas o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en los que estén involucradas entidades estatales o particulares que ejerzan función pública transitoria, en el marco de procesos de intervención y liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud.
E. Caso concreto
16. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que, en el caso sometido a estudio, la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por Santa Cruz IPS S.A. mediante apoderado judicial, está en cabeza de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
17. En efecto, la accionante señaló que los siguientes hechos generaron el perjuicio alegado en la demanda: (i) la Superintendencia Nacional de Salud y su agente liquidador realizaron actuaciones sin amparo de ley; (ii) no se cancelaron las acreencias adquiridas por la EPS en favor de la IPS; (iii) el Ministerio de Salud y Protección Social, y la Superintendencia Nacional de Salud habrían omitido tomar las medidas requeridas para mitigar las consecuencias del estado de insolvencia de SOLSALUD E.P.S. S.A.[22]
18. Lo expuesto, permite advertir que la demanda pretende discutir actos administrativos proferidos por entidades públicas o por particulares en ejercicio de funciones públicas y está dirigida en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social, y la Superintendencia Nacional de Salud, por presuntos hechos y omisiones que generaron un perjuicio a la accionante, en el marco del proceso de liquidación forzosa administrativa de la SOLSALUD E.P.S. S.A. Tal y como lo establecen los Autos 343 de 2021 y 1696 de 2023, esos asuntos hacen parte de los temas que, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, deben conocer los jueces de lo contencioso administrativo.
19. En consecuencia y, en atención a las funciones propias de las entidades demandadas dentro del sub examine, en el marco de los procesos de liquidación forzosa administrativa, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de nulidad simple impetrado por Santa Cruz IPS S.A.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida.
Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3925 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-3925, 01Cuaderno1, pp. 1-83.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] El 5 de junio de 2013, el agente liquidador expidió la Resolución No. 3802 de 2013, mediante la cual declaró el desequilibrio económico entre los activos y pasivo de SOLSALUD E.P.S. S.A. Lo anterior, teniendo en cuenta que el total de activos disponibles de la entidad en liquidación, ya se encontraban comprometidos para pagar: (i) los gastos necesarios para adelantar el proceso liquidatario; (ii) las obligaciones laborales; y (iii) en las reservas necesarias para la conservación del archivo. Dando como resultado la insuficiencia de activos para pagar los créditos fiscales, parafiscales, así como otras deudas adquiridas por la EPS
[5] Expediente digital CJU-3925, 01Cuaderno1, pp. 1-83
[6] El 29 de agosto de 2016, el caso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante Auto del 15 de diciembre de 2016 declaró su falta de competencia en razón de la cuantía del proceso. El expediente fue repartido al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá quien, a su turno, en Auto del 15 de marzo de 2017, rechazó la demanda y declaró su falta de competencia, esta vez por ámbito territorial.
En Auto del 22 de septiembre de 2017, el Juzgado repuso su decisión y concedió la razón a la parte demandante, y por lo mismo remitió el caso al Consejo de Estado, para su conocimiento. El 21 de noviembre de 2017, el caso fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, quien en Auto del 22 de enero de 2019 declaró una nueva falta de competencia. En concretó señaló, que conforme a lo previsto en los numerales 3 y 6 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, la competencia para conocer de la demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, es de los Juzgados Administrativos. Por tanto, se remitió nuevamente el caso al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Bogotá.
[7] Expediente digital CJU-3925, 01Cuaderno1, pp. 172-178.
[8] Expediente digital CJU3925, 03Cuaderno3, pp. 1-10.
[9] Expediente digital CJU3925, 03Cuaderno3, p. 12
[10] Expediente digital CJU3925, 02AutoConflictoNegativodeCompetencia, pp. 1-4
[11] Expediente digital CJU3925, 02CJU-3925 Correo Remisorio, pp. 1-4.
[12] Expediente digital CJU3925, 03CJU-3925 Constancia de Rep, p. 1.
[13] Artículo 241. 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[14] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Al respecto, la Corte resaltó la naturaleza de las funciones del agente especial, según lo dispuesto en el artículo 9.1.1.2.2. del Decreto 2555 de 2010 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
[20] ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. // 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.
[21] PARÁGRAFO 2o. El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Capítulo, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta.
[22] Expediente Digital CJU-3925. 01Cuaderno1.PDF, pp. 8-9.